自一年前国土资源部发布《节约集约利用土地规定（草案）》向社会公开征求修改意见之后，草案已于半年前在国土资源部会议上审批通过。今年9月，《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（下称《意见》）正式实施，而这一指导意见对工业用地供给与利用提出了新的要求，将对工业地产市场产生长远影响。

　　《意见》提出，目前国内工业用地产出强度较低、地区分化明显，需在用地取得、供地方式等方面制定鼓励政策，形成节约集约用地的激励机制。而未来工业用地进一步优化资源配置将从两方面入手，一是引导新区土地出让，二是鼓励标准厂房建设和中小项目向标准厂房集中。

　　扩大工业用地投入产出比

　　目前我国工业用地产出率明显低于发达国家同期水平。以产出率较高的上海为例，2010年产出为13.4亿元/平方公里，仅为上世纪80年代纽约和东京的1/3和1/7。

　　从地区来看，工业用地产出分化明显，341个国家级开发区中，工业用地产出强度达到12984.94万元/公顷，高新技术产业用地产出强度为26668.11万元/公顷。其中，工业用地产出强度最高达24.9亿元/公顷，最低仅26.2万元/公顷，二者相差万倍。

　　与低产出率相对应的是大规模的工业用地供给。“以高额的住宅、商业土地出让金来补贴低廉的工业用地，看似旨在拉动城市产业、就业和税收，实则是非良性的土地财政循环。”月星集团投资管理中心副总经理周建成向记者指出。

　　国土资源部数据显示，我国城镇存量用地中工业用地比例偏高。2010年全国城镇存量用地中工业用地比例高达26%，珠三角、长三角等一些制造业发达地区的工业用地比例超过40%，个别地区甚至超过50%。

　　为此，在土地供应方面，《意见》指出要严格核定各类城市新增建设用地规模，适当增加城区人口100万～300万的大城市新增建设用地，合理确定城区人口300万～500万的大城市新增建设用地，从严控制城区人口500万以上特大城市新增建设用地。

　　在提高产业用地产出方面，《意见》提出，“原依法取得的工业用地改造后提高容积率但不改变用途的，不再追缴土地价款，鼓励‘旧工厂’改造和产业升级，促进落后产能淘汰退出和企业兼并重组。推动特大城市中心城区部分产业向卫星城疏散，强化大中城市中心城区现代商贸、现代服务等功能，提高城市土地产业支撑能力。”

　　引导新区产业用地出让

　　在缺乏产业导入与支撑的前提下，许多中小城市尤其是三四线城市都陷入了以产业新城为名直接进行房地产市场开发的“造城大跃进”，但是由于市场周期与产业周期难以协调，产业空心化、新城地产化现象不断凸显。

　　同策咨询研究中心总监张宏伟指出，“被城镇化”导致市场供应没有办法顺利去化，或者卖出去之后由于配套不全等原因成为“空城”。“被城镇化”与“空城”导致三四线城市面临比较大的市场风险。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组一项调查显示，中国12个省会城市平均每个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市平均每个规划建设约1.5个新城新区。新城新区开发过热产生的“空城”、“鬼城”现象已经让很多中小城市陷入了危机。

　　为此，此次《意见》提出严控城市新区无序扩张，“严格城市新区用地管控，除因中心城区功能过度叠加、人口密度过高或规避自然灾害等原因外，不得设立城市新区；确需设立城市新区的，必须以人口密度、用地产出强度和资源环境承载能力为基准，以符合土地利用总体规划为前提。”此外，规定还要求新城新区规划必须遵守《城市新区设立审核办法》，严格审核城市新区规划建设用地规模和布局。制定新区用地扩张与旧城改造相挂钩的方案，促进新旧城区联动发展。

　　“工业用地是新城土地供应重要组成部分，《意见》从土地出让模式上缓解了新城新区投资过热现象。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中表示。

　　去年国土部发布的《节约集约利用土地规定（草案）》中已经对工业用地供应方法提出先出租后出让、设立出让门槛的设想，根据这种出让办法，“拿地、抵押、再拿地、再抵押的滚动开发模式就可以得到遏制”，刘云中认为。

　　新型标准厂房或成趋势

　　《意见》同时指出，需制订扶持标准厂房建设和鼓励中小项目向标准厂房集中的政策，加强标准厂房建设的土地供应，促进中小企业节约集约用地。

　　“标准厂房的出现实际上是为了满足更多企业的需求，为了保证企业在其生命周期结束后还能继续使用，”曾任联东U谷副总裁的王东升接受记者采访时表示，“但是场频的配置会适当偏高，因而标准化也会造成成本的浪费。”“开发商可以把相对集中的行业，用相同标准来做；不同的行业，用另一种标准来设计，以此避免使用同一种标准所带来的浪费。”王东升认为。

　　对此，《意见》表示鼓励建设一定规模的多层标准厂房，支持各类投资开发主体参与建设和运营管理。

　　事实上，一些地方性土地指导意见也体现出类似的思路。《浙江省人民政府关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》（浙政发【2008】3号）就规定：“对符合规划、不改变土地用途，在企业原有建设用地上加层改造、提高建筑容积率的，不再增收土地价款，并减免城市建设配套费。

　　而本次出台的《意见》中提出：国家级和省级开发区建设标准厂房容积率超过1.2的，所需新增建设用地年度计划指标由省级国土资源主管部门单列，而对现有工业项目不改变用途前提下提高利用率和新建工业项目建筑容积率超过国家、省、市规定容积率部分的，不再增收土地价款。