2008年始，我国企业在外需增速回落和内控政策调整的双重压力下运行，2011年后又面临供需基本面偏弱以及国际欧债危机的双重压力，中小微企业发展承受了国内外市场环境和政策环境的双重制约。一些地方的民营中小微企业引发民间借贷危机。
　　面对当前复杂多变的国内外环境以及中小微企业在成长过程中出现的新问题，2012年，我国了出台一揽子中小企业扶持政策措施，开展“中小企业服务年”活动。2012年3月，国务院决定设立温州金融综合改革试验区。同年3月，中国人民银行和浙江省政府联合批准在丽水市进行农村金融改革试点。这一系列信号传递一个信息，即国家以金融政策支持的方式促进中小微企业发展，着力解决中小微企业发展难题，引导中小微企业转变发展方式和加快结构调整。
　　国家以金融政策支持中小微企业发展，其重点是通过政策选择构建服务中小微企业的区域性金融组织体系，以整体效果与强有力的推进手段加大对中小微企业的金融支持力度。

　　一、构建服务中小微企业的区域性金融组织体系的现实需求

　　受信贷政策的长期影响与基于防范风险和追求利润的动机，现有银行信贷制度尚未建立起对小微企业提供高效融资的服务体系，由于多数银行尤其是大银行对民营小微企业存有“惜贷”、“恐贷”心理，以及这些企业自身运行体制所存在的问题，近些年来，中小微企业融资难、融资贵成为困扰其自身发展的主要因素。
　　事实上，政府引导，政策先行，积极构建服务中小微企业的区域性多层次金融组织体系不仅必要，而且可能。其一，金融市场应当是多层次的，针对不同的需求应该有不同的金融机构来提供服务。大银行可以有一些专门服务中小微企业的金融产品，但是如果一味要求大银行将客户群也盯在小微企业上，既不客观也不现实；其二，金融组织体系要打破大银行垄断，其重点就在于形成多层次的金融体系，尤其是在基层区域中，让不同类型金融组织并存，多层次、差异化的金融服务共生；其三，小额贷款公司、村镇银行由于其经营优势，如信息成本优势（在花费搜寻信息费用较少的情况下对贷款项目进行正确评估）、监督成本优势（人熟、地熟、事熟，避免贷前盲目，贷后监管困难带来的信贷风险）、交易成本优势（借贷流程简便，资金易得），在村镇区域，对小微企业具有更强的适应性；其四，小微企业的信贷具有“短、小、频、急”等特点，这种信贷特点要求金融组织审批及时、流转迅速，由小银行、小额贷款公司或合作制的金融机构来提供服务更加合适；其五，随着农村经济的发展与农民收入的提高，农村内部存在一部分季节性的游逸资金，可以调剂运用，以发展各类农村金融组织，尤其是农村资金互助社。
　　温州此次金融综合改革试点的着力点之一是探索组建多层次的区域金融组织体系，其中包括：大力推进小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社在温州市试点工作。其作用机理在于，针对小微企业融资，以增设正规金融组织，增加对小微企业的金融资金供给量；针对民间资金寻找出口，引导民间资金投向金融组织，控制民间资金的高利率行为，实现小微企业的低成本运行；针对金融组织深化改革，为探索服务小微企业的区域性金融组织体系投石问路。通过综合试点逐步形成不同类型、互补性较强的金融组织体系，以及多层次、差异化的金融服务体系，更好地为区域经济社会发展提供金融服务保障。
　　在此背景下，宁波市也积极贯彻落实国家和省关于鼓励、支持民营中小微企业的相关政策，根据形势变化及时应对，出台了《金融支持中小微企业健康发展若干意见》等。这些都表明，从政策层面，地方政府已经开始关注构建区域性金融组织体系对中小微企业健康发展的影响作用。但总体而言，推进效果尚不十分明显，在多层次区域性的金融组织体系上所扮演角色作用尚未显现。

　　二、构建服务中小微企业的多层次区域金融组织体系的制度创新

　　1、小额贷款公司在改建中的制度创新

　　小额贷款公司是金融改革的创造物，但在实践中小额贷款公司也存在不少问题，需要一些地方先试先行，积极创新运行机制。
　　2008年5月，中国人民银行与中国银监会联合颁布《关于小额贷款公司试点指导意见》，一些地方政府纷纷出台新政予以回应，如浙江、重庆、山东等地先后出台具体的规范性文件，以规范小额贷款公司运作。截至2011年12月末，全国共有小额贷款公司4282家，实收资本3319亿元，贷款余额3915亿元。宁波市的小额贷款公司也已达到32家。
　　近四年的实践表明，小额贷款公司在发展中也存在一些问题。一是数量受限，对小微企业融资作用力过小；二融资渠道单一，造成贷款规模不大；三是投资主体单一，存续能力有限；四是发展前途不明，转为村镇银行困难。为此，全国各地均对小额贷款公司进行政策引导，试图破解小额贷款公司发展中的困境。如浙江省工商局于2011年专门出台《浙江省小额贷款公司融资监管暂行办法》，按此《暂行办法》，小额贷款公司的融资方式与2008年银监会、央行发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》相比，不再局限于“股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金”，而是增加了从银行业金融机构融资、向主要法人股东定向借款、在本市范围内小额贷款公司之间进行的资金调剂拆借、与银行及地方金融资产交易平台合作开展资产转让业务等多种融资方式，在融资方式上有了较大的突破。
　　温州此次金融综合改革试点，表现在小额贷款公司方面，其重点是力争在组建数量、贷款对象、组建方式、发展方向等方面有所突破，即在风险可控的前提下，组建数量按计划于2013年末小额贷款公司控制发展到100家，注册资本总额800亿元左右，实现中心镇和功能区全覆盖；贷款对象以满足小微企业“短、小、急、频”的资金需求；在组建方式上支持行业协会牵头成立小额贷款公司，构建新的小企业融资平台；在发展方向上支持有条件的小额贷款公司发展为村镇银行，增强融资服务能力。

　　2、村镇银行在改建中的制度创新

　　设立村镇银行，目的在于强化中小金融机构服务地方小微企业的力度。浙江近几年实施新政中，将一些城市信用社改建为区域性商业银行，将一些农村信用社改建为村镇分行，加快了中小金融机构的运行步伐。但由于目前仍处于摸索之中，村镇银行这一金融组织创新对小微企业金融供给的作用机理还十分有限。
　　我国银监会在2006年发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融组织准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》中提出，各类资本都可以到农村地区投资、收购、新设银行业金融组织。2007年初又明确村镇银行的准入门槛，即在县（市）设立的村镇银行，注册资本不低于300万元；在乡（镇）设立的村镇银行，注册资本不低于100万元。
　　在国务院给出的温州综合改革试验区12条指导意见中，其中就鼓励和支持温州民间资金参与地方金融机构的改革，这为创新与发展村镇银行提供了发展空间。民间资金参与村镇银行组建，其路径有二，一是新建，二是转换。就转换而言，依据银监会公布的《村镇银行管理暂行规定》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》要求，村镇银行最大股东必须为银行业金融机构。
　　温州此次金融综合改革试点中提及支持有条件的小额贷款公司发展为村镇银行，但具体支持的政策及相关制度创新至今尚不明确。依我们之见，真正让符合条件的小额贷款公司向村镇银行转制，重在把握银行业准入条件，而不一定非要让银行机构控股。如果温州能在这一方面进行探索，形成经验，将会对全国产生积极影响。

　　3、农村资金互助社在改建中的制度创新

　　农村资金互助社是适应市场经济要求的内生性农村合作金融组织。按照银监会2007年出台的《农村资金互助社管理暂行规定》，农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融组织。该《暂行规定》还明确农村资金互助社在乡（镇）设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币。农村资金互助社将吸纳的资金取之于社员，用之于社员，可以起到满足普通农户或小微企业对小额资金的需求，具有存设的经济和社会价值；农村资金互助社借助熟人社区的信息对称性特点与利益捆绑机制，有其独特的运行机制和风险控制机制。就全国层面而言，近5年来，业经审批设立的农村资金互助社从无到有，但数量增速缓慢。截至2011年底，全国在银监会注册备案的农村资金互助社仅有50家。在发展过程中农村资金互助社暴露出一些问题，包括社会认同度不高，影响发展速度；缺乏专业人员，管理不健全；资金缺乏，难以满足社员信贷需求。
　　我国目前农村资金互助社分为两种情况，即按照银监会新规组建的正规金融组织和新规出台前农村自发创新的非正规金融组织。
　　目前农村资金互助社主要是新规出台前农村自发创新的非正规金融组织。如何引导数量众多的有组织、无机构的各种金融会（合会）向正规金融组织转变是金融综合改革的试点内容。依我们之见，可以将举办在村镇的小微企业作为社员，通过政策引导、自愿联合的方式，吸收一部分村民，包括小微企业内部的员工，以此来组织农村资金互助社，在银监会批准后为社员提供存款、贷款、结算活动。在农村资金互助社章程中应体现自愿入社、民主管理、一人一票、服务社员、按资分配与惠顾返还并重等原则。明晰农村资金互助社的产权结构，完善资金互助社的治理结构，使其真正成为自主经营、自我约束、自我发展的农村金融组织。

　　三、构建服务中小微企业的区域性金融组织体系应关注的问题

　　小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社是通过规章催生的新生事物，在其功效上，既有利于金融市场和金融组织制度创新，也为民间资本进入创造了机会，为分散风险探索了新模式。但如何在试点的基础上得到长足发展，还需要在政策环境上给予其相应的生存与发展空间，在法律制度上给予其有效的促进与规范。
　　一是界定其身份。即厘定小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社之间的性质定位与监管体系。我国目前有《商业银行法》，但该法对小额贷款公司、农村资金互助社这类非银行组织不适用。就全国层面而言，急需制定一部《中小企业金融服务法》和《放贷人条例》，以法律与行政法规促进小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社规范化设立与运行。就地方层面而言，在不违背上位法的前提下，非银行的金融组织可以就一些运行机制、差异化服务方式等进行相应的制度创新，以积累经验得失，为全国推广提供一些地方样本。
　　二是确定其市场定位。准确划分它们与现有的商业银行的业务范围，以建立起一套“优势互补、有序竞争”的业务运行准则；积极发挥其“贷小”的优势，在后续发展中有意识地约束对其他贷款种类的盲目扩张。就宁波而言，在金融组织创新方面，应稳妥推进小额贷款公司发展数量，积极促进村镇银行与小额贷款公司在服务小微企业以及“三农”中的作用，扎实做好农村资金互助社的扩面工作。目前宁波经过登记的农村资金互助社仅有一家，应在遵循自愿与政策引导的基础上，鼓励有一定条件的村级组织发展资金互助社。
　　三是规范其行为。重点是对它们进行必要的存设规制与营业规制；积极创设适合中小企业发展的贷款品种，适应民营小微企业融资“短、小、频、急”等特点。要因势利导，不能一哄而上，真正发挥它们在服务民营小微企业中的信息、区位和监督层面的比较优势。
　　四是控制其风险。重点是强化对小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社在经营中的风险控制能力。小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社由于组建时间不长，对风险控制与防范的意识与能力相对较弱，管理部门应积极引导，建立相应的考评办法，促使它们上水平、增效益，稳步推进风险处置制度，维护良好的金融生态。（作者为宁波大学教授）