探索“三权分离”运作模式，实现公共资源两个效益最大化
 ——杭州市萧山区户外广告资源管理尝试新模式

　　户外广告资源作为政府公共资源，对户外广告资源实施市场化运作在国内许多城市得到了有益的尝试，但运作方式各不相同。我区在实践中探索的是“三权分离”模式，通过一段时间的实践，成效显著，受到了业内人士的充分肯定和好评。

　　一、关于“三权分离”模式

　　所谓“三权分离”模式就是根据2005年5月区政府以萧政发（2005）72号文《关于城区户外广告资源使用权实行有偿使用的若干意见》（以下简称《意见》），我区对户外广告资源采用的“审批监督权职能部门行使、设施设置权政府掌控、广告经营权市场化运作”的经营管理模式。

　　二、“三权分离”的具体运作方式

　　根据萧政发（2005）72号文精神，在原有政府各职能部门的审批和管理权限不变的前提下，实施户外广告资源（设施）开发与户外广告发布经营分离。由区政府授权国有独资的杭州萧山城市建设发展有限公司（以下简称城发公司）实施户外广告资源（设施）统一开发。开发完成的户外广告资源（设施）的广告经营权必须通过“招、拍、挂”形式实行公开出让。

　　《意见》同时规定，城发公司自身不得经营广告发布业务，更不得参股、控股其他具有广告经营资质的企业。户外广告资源的有偿出让收入在扣除广告设施成本（含设施占用费、制作费、维护成本和管理费等）后，统一上缴区财政，由财政设立城市管理专户，专项用于城市管理。

　　通过市场化运作公共资源经营权为城市建设和管理服务，改变了户外广告资源被长期无偿使用的状态，实现从“无偿”到“有偿”的飞越。户外广告资源（设施）在“三权分离”模式下的市场化运作，不仅使政府公共资源得到充分的价值体现，更使广告商对户外广告经营资源的取得在同一平台上进行阳光操作。

　　三、新模式运作取得的主要成果。

　　1、政府通过控制公共资源为企业经营搭建了公平参与的平台。自《意见》实施以来，城发公司开发经营城区户外广告资源，从无到有，现已掌控广告设施资源30余项（区段），合计发布面积近15000平方米。广告设施经营权的公开出让，为广告商公平参与户外广告资源经营搭建了操作平台。

　　2、公共资源经济价值得到充分体现。在配合政府发布大量公益广告而无偿占用广告设施之外，实施广告设施经营权公开出让，目前已完成户外广告经营权拍卖出让活动7次，共计取得拍卖收入近千万元，经济效益十分明显。

　　3、城区户外管理更加有序。在取得了经济效益的同时，户外广告设施和画面的质量得到了明显提升，政府的规划控制、公益宣传和管理调控能力得到了充分提高，有效地改善了城市形象。主要体现在：

　　（1）户外广告资源开发更趋结合城市公共设施和注重景观效果。在目前原有广告公司仍大量占有优质广告资源的情况下城发公司不断挖掘并开发广告资源，坚持“不纯粹为做广告而设置广告设施”和“广告设施必须与城市景观相统一”的原则，坚决杜绝屋顶广告和尽量减少路灯灯箱广告，大力开发公铁立交广告、公交候车亭广告、入城口大型景观广告等设施。从市政设施领域拓展到了公交设施、铁路设施、入城口景观和城市家具等领域。广告资 源类型更趋丰富，质量不断提升、资源数量实现较快增长，同时，非常注重广告资 源形式的创新。在休博会前极短的时间内边调整设计边建设，完成了旋转结合艺术造型的三桥入城口景观广告。三面立柱型 广告采用了铁塔式结构，既加强了结构强度又增加了三分之一的广告画面。目前，还在编制城市公共信息即时发布平台方案，试图实现公共信息即时发布与商业广告的结合，力求将信息技术运用在传统户外广告。把激光技术运用于户外广告，编制户外激光广告投影方案。

　　（2）区委、区政府公益宣传落实更趋直接。由于政府机构掌握了广告设施资源，为公益性广告的发布创造 了现实的有利条件，政府的大型活动和日常宣传将得到更加有效的配合，实施至今，仅城发公司已累计发布公益广告7000余平方米，主要服务于休博会和日常公益宣传。市心路、金城路两座最大的公铁立交广告牌由城发公司承担费用并无偿提供给区委宣传部长期用于政府宣传；同时还有2处广告设施无偿提供给慈善协会，支持慈善事业。

　　（3）设施建设，维护管理工作更趋规范。广告设施完全按照基本建设规范要求改变进行勘察、设计、会审、审批、招标、监理、验收等程序开展工作和建设，改变了原来广告公司多头不规范建设，安全隐患严重的状况。建立了日常夜间巡查和设施维护保养制度，及时发现和解决问题，克服户外电器故障率高等困难，保证了广告设施的亮灯率在95%以上。有效改善了城市夜景，提高了景观效果。

　　（4）广告设施和画面质量更趋整洁和美观。由于有偿使用的实施，广告商运营成本显著提高，迫使其更加注重发布会对象的档次提高，直接表现为画面内容和设计质量有提升。大大减少了原有大量低档次广告（表现医疗内容的广告等）充斥广告市场的情况，在政府掌握的广告设施通过公开、公平的有偿出让使低档次广告销声匿迹。广告设施的整洁度和亮灯率也成为了广告商对经营权出让方的监督内容，成为了相互促进，相互提高管理水平手段。

　　四、新模式探索过程中取得的经验和教训。

　　1、政府重视是关健。城区户外广告经营新模式探索工作得益于区政府的重视。当初萧山的户外广告资源实施有偿使用，令吃惯午餐的广告商有些不理解，心里的杆杠有失不平衡，原先的无偿使用给他们带来的巨额利润在此之后大额削减速。由此，采取一此偏激的做法等抵制“有偿”，使政府决策受到了较大考验，但政府坚定的态度给户外广告资源的市场运作带来了有力的支持，有偿使用工作得以有效推进，在公平竞争和良好服务面前，大部分广告商最给终对新模式给予了理解与支持。

　　2、工作创新是亮点。只有工作创新才能在户外广告统一开发经营中既保护广告产业、又不断拓展市场，提高效益。在广告经营权公开出让对象的确认上不一唯追求经济效益，始终坚持“拥有户外广告权的单位才能参与”的原则，有效地保护了萧山的广告产业，为外地广告企业开拓萧山市场搭建了开放式平台；三桥入城口景观广告工程、铁路立交广告牌实施以牌养牌策略、公交港湾式改造实施市场化运作等方式均具有了创新因素，产生了良好效果。为广告资源的形式拓展和数量增长创造了条件。

　　3、掌握产权是根本。 只有掌握广告设施产权，实施经营权有偿出让才能取得法律保障。只有掌握广告设施产权，政府才能进行有效的管理和调控。广告资源产权的掌握程度决定了统一经营工作推进规模和成效。目前统一经营规模仍存在局限性，主要是由于原有大量优质资源仍游离于统一经营之外，能够掌握的资源规模相对较小。

　　4、部门协调是保障。户外广告资源开发经营中涉及的政府部门较多，只要有一部门出现不协调因素，许多工作就会出现卡壳现象，开发经营工作就会停滞不前，甚至夭折。

　　5、治理整顿是手段。治理整顿是规范户外广告市场、掌握更多广告资源、改善城市形象的有效手段。政府部门对户外广告的整顿工作已开始较长时间，但如何把整治工作有效转到统一经营工作的方向上来，还需要我们不断地努力。

　　6、公平市场是目标。统一经营的可持续性需要有公平的市场来保障。大量仍然游离于统一经营以外的优质广告资源，由于其仍属于无偿性质，将严重影响市场的公平性，如短期内不能实现相对公平，则现有的市场参与者必须以脚投票，统一经营工作将难以为继。