（原标题：构建包容数字经济发展的治理新格局 马源：国务院发展研究中心企业研究所研究室主任、研究员；马骏：国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员）

    行业监管是以矫正市场失灵为缘起，由政府依法对业务准入、市场竞争、服务质量、用户权益、安全保障等进行监督和管理的活动。数字化转型改变了传统商业逻辑和产业性质，形成跨区域、跨行业、多主体的复杂数字生态系统，现行监管体系的不适应性日益凸显。我们应重构监管规则和重建监管能力，以包容审慎的原则适应数字化转型的需要。

    数字化转型对传统行业监管形成挑战

    数字化转型改变了行业性质和冲击了传统行业监管规则。以网约车、互联网金融、互联网医疗、在线点餐等为代表的新模式改变了产业性质。如网约车业务基于移动互联网、大数据技术为司机和车辆双方提供动态弹性、精准匹配服务，并借助用户反馈实施信用奖惩，让出行效率更高、更加绿色和更加市场化，坚持传统的数量管制、价格管制和服务管制无异于削足适履，而数据保护和算法监管、安全等问题成为新的监管要点。再如，互联网医院采取以“在线患者—网络平台—在线医生”为特征的“屏对屏”诊疗模式，传统上对“患者—医院—医生”实行属地准入的监管体制也会失效。

    数字化转型挑战条块分立的监管体制和传统监管方式。数字化转型催生的新业务普遍具有跨界融合的特征，如互联网金融兼具金融服务、信息服务、信息内容等属性，这对传统分行业监管的体制提出挑战。互联网信息服务具有“一点接入、全网服务”的特性，服务提供者注册地、网站接入地、消费者所在地彼此分离，跨地域经营成为常态，这对基于地理行政区划的“属地监管”模式提出挑战。互联网平台促进了创新创业，企业量大面广，创新迭代步伐很快，传统的实地巡查式监管无法应对新的局面。

    数字平台竞争的复杂性凸显现有竞争政策乏力。在网络效应作用下，平台企业“一家独大”是数字时代的客观规律，这有助于打破市场分割、构建统一大市场，实现资源在大空间范围内的优化配置。领军平台企业即使市场份额较高，因为面临全球对手、跨界融合、动态创新、用户可入驻多个平台等，时刻面临被颠覆的风险。平台对用户的免费补贴举措并不意味着实施了掠夺性定价行为，拒绝与竞争对手交易也不意味着实施了排他性行为，因为无论大小平台在“快鱼吃慢鱼”“赢者通吃”的规律下都会采取这一策略。如何平衡好发挥平台的规模效应和防止平台滥用市场力量之间的关系，对于传统反垄断制度的法理创新和执法实施来说都是一个巨大挑战。

    网络数据治理问题丛生折射出现有制度空白。数据资源是数字时代的战略资源和关键资产，目前平台汇集的海量数据兼有商业属性和个人属性，如何确认、分解与平衡相关权利，既缺乏依据，也缺乏操作办法。同时，作为全社会共同资产的政务数据，应面向社会开放以释放其经济价值，但又涉及数据安全问题。从数据采集、数据确权、数据交易、数据流动、数据垄断、数据保护、数据开放等方面加快完善数据治理规则已成为迫切事项。此外，传统产业转型也需要新规则支持，如自动驾驶无法适用传统的车辆准入制度、基于司机的驾驶规则和责任体系，需要建立新的监管规则。

    数字化转型还要求优化政府服务。平台企业在维护市场秩序和保护消费者利益方面发挥关键作用，当履行证照核验、登记和建立档案等法律义务时，就需要政府部门开放数据平台或提供数据实时服务，如在线点餐业务需要了解入驻商家的资质情况，网约车业务需要了解入驻司机的背景信息等。

    我国加快行业监管转型的实践探索

    过去几年，我国秉承鼓励创新、包容审慎的理念，积极主动调整政策，适应数字化转型的新形势，主要措施包括：加快立法步伐，如2016年出台《网络安全法》，2018年出台《电子商务法》；对未知大于已知的新业态采取包容态度，只要不触碰安全底线，就给其萌发机会，如微信、二维码移动支付、网约车等；建立跨部门、跨层级的协同监管机制，如2015年由十个部门联合出台《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》；推进政府数据开放，如2018年发布《公共信息资源开放试点工作方案》；加强数据信息安全，如2017年全国信息安全标准化技术委员会制定《信息安全技术—个人信息安全规范》。这些措施为社交网络、电子商务、移动支付、网约车等业务应用发展留出了空间，助力我国一些模式创新走在全球前列。

    同时，也要看到，面对数字化转型挑战，我国各行各业的监管转型还只是刚刚起步，尚未取得实质性进展。监管转型涉及一些深层次的矛盾需要解决，主要包括：一是传统行政管理体制的制约。部门分割、地区分割的行政管理体制，协调成本较高；过去按照重事前准入、轻事中事后监管的传统模式建立的行政资源配置格局，调整起来难度大，需要进行机构改革。二是缺乏前瞻性和系统性。我国的行业监管基本上是线下向线上延伸，一些改革措施主要为了应对眼前的矛盾，对数字化转型的长期发展缺乏系统规划，适应新业态发展的基本制度还没有建立起来。三是监管机构能力不足。监管部门在队伍技能、监管手段等能力建设方面无法跟上企业创新的速度。

    构建包容数字经济发展的新治理格局

    加快监管转型，需要尊重技术、产业和市场的发展规律，坚持多方参与的互联网治理原则，进一步深化行政体制改革和创新行政管理方式，充分发挥各参与方的作用。建议重点做好以下几方面的工作。

    一是形成政府、企业和网民等多利益相关方共同参与的治理格局。互联网的一个重要特征是开放、共享、全民参与，“少数大型平台+大量商家+众多网民”逐步成为主流的产业组织模式。首先要充分发挥市场机制的作用，大型平台既有规范平台秩序的内在动力，也有创新管理手段的能力，包括构建平台规则约束主体行为，建立网民点评的商业模式，依据网上行为建立信用评价系统，建立用户投诉渠道，设立消费者权益保护基金等。其次要发挥监管部门的积极作用。政府重点关注市场机制无法自动解决的问题，如数据安全、个人隐私保护、公平竞争、消费者权益等。监管部门可进一步加强与网络平台企业的合作，利用网络平台的信息汇聚优势，提高监管效能。

    二是将监管转型列为进一步深化行政体制改革的重要内容。行政体制改革可通过重新配置资源和界定权责，构建覆盖线上线下的一体化监管体系。建议加强国家监管资源的整合，包括横向整合部门间的监管资源，减少权责不清、重复监管、多头监管，如针对网络业务融合的特点，对网络内容的分行业监管进行合并；纵向整合分散的监管资源，提高监管的效能，如针对网络活动跨地域的特点，适度增加国家层级的监管力量和统筹能力。

    三是在数字化转型中重构监管体系。首先，要动态调整监管对象和内容，数字化转型让新业务呈现出不同于传统业务的新特性，需要重新评估现行监管制度存在的必要性以及需要监管的重点环节，不应一味维护或扩张既有权力范围，也不应“削足适履”。其次，要根据新业态发展的需要，尽快补充新规则，如自动驾驶需要尽快建立汽车和道路的新规则，网站运营需要完善“避风港原则”“红旗原则”。再次，要处理好公平竞争与利益平衡的关系，研究反垄断法、反不正当竞争法的适用性，处理好线上与线下、新业态与旧业态的竞争关系，实现产业顺利转型。

    四是加强数据立法，守住风险底线。重点是保障国家安全、商业秘密和个人隐私，明确数据权利的确认、分解和平衡的规则和操作办法。例如，加强在个人数据保护方面的立法，要求企业遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用规则。依法督导企业采取技术措施和管理措施，确保平台企业收集的个人数据安全，防止泄露。

    五是推动政府的数字化转型，利用大数据、人工智能等先进技术支撑监管和服务的精准化。首先，完善公共数据的使用规则，加大数据的开放和利用，让“死数据”变成“新要素”，成为经济发展的新动能。其次，加强政府采购和政企合作，利用企业规模化运营成本低、技术创新步伐快的优势，为政府提供物美价廉、安全可靠的设施和服务，不断提升监管和服务水平。